点多面广的散煤治理一直是各界关注的焦点。
一方面，散煤治理是降低污染排放、改善环境和保护人体健康的当务之急；另一方面，散煤治理也是改善用能结构、减少温室气体排放和优化生活方式的必要手段。
当前，中国散煤治理还存在哪些难点？散煤治理能够带来怎样的积极效益？克服难点，散煤治理应当从哪些方面着手？带着这些问题，国是直通车对散煤治理展开全景式解析。
对于散煤，尚没有统一的定义。据了解，目前全国包括民用散烧、工业或商业小锅炉和小窑炉等散煤消耗总量约在6亿吨左右。其中小锅炉和小窑炉燃煤用量在4亿吨左右，由于是经营性燃煤，可以按照固定源管理模式，通过严格准入、达标排放、末端治理和清洁能源替代等多种管理手段强化减排，在本文中不做赘述。用于供暖和炊事的民用散烧煤年消耗约在2亿吨，由于涉及农民千百年来的生活方式，治理难度更大，被视为“能源消费清洁化中最难啃的一块骨头”。在本文中，将散煤定义为：居民取暖、炊事等生活领域用在没有环保治理设施的炉具或茶炉大灶中燃烧的块状原煤或煤粉。
与其他煤炭一样，散煤燃烧过程会释放出大量的颗粒物、二氧化硫、一氧化碳、挥发性有机物、氮氧化物及重金属砷和氟等其他有害物质，是重要的大气污染源。不同于电厂、钢铁厂等大型工业固定源，散煤量大面广，“散”字体现了污染面源的特点：生产分散、运输分散、使用分散，排放更是无治理措施的分散直排，产生量等于排放量。李干杰部长在2018年全国两会期间接受采访时提到，1吨散煤相当于15吨电煤的排放量，京津冀及周边地区的28个城市有五六千万吨散煤，在污染排放中占相当比重。
散煤作为化石能源，其排放本身会产生大量二氧化碳;同时由于不完全燃烧，也会排放大量黒碳。清华大学相关研究表明，散煤等生活源排放占到中国总黒碳排放的约50%。因此散煤也是中国重要的温室气体排放源。
散煤对人体健康的影响，在炊事和取暖环节都有明显贡献。在使用煤炉做饭时，人体和燃煤排放的污染物近距离直接接触，同时由于农村地区常为女性边带孩子边做饭，因此对妇女和儿童的心肺健康危害更大。而家庭煤炉取暖，为了达到较好的取暖效果，一般都关闭门窗，从而造成室内污染物的严重积累，各种污染物严重超标带来更高的人体暴露。通风不好也是燃煤一氧化碳中毒的重要因素。
充分治理散煤污染，将有助于大幅减少因燃煤导致的成人缺血性心脏病、中风、肺癌、慢性阻塞性肺病以及儿童呼吸道感染等疾病的发病率及所引发的就医和过早死亡。
因此，无论是空气污染治理，还是人体健康保护，或是应对气候变化各个角度，散煤治理都迫在眉睫。
国家有关部门在散煤清洁能源替代上进行了多种尝试，制定实施了一系列政策措施，取得明显效果：
2014年，发改委和能源局牵头制定的《能源行业加强大气污染防治工作方案》和《京津冀散煤清洁化治理工作方案》提出“加强分散燃煤治理”，但处于支持煤炭行业发展考虑，选择路径为建设配煤中心和提供型煤替代。
2016年，发改能源部门发布《关于推进电能替代的指导意见》，重新强调了电能替代的战略地位，提出“2016—2020 年，实现能源终端消费环节电能替代散烧煤、燃油消费总量约1.3 亿吨标煤，带动电煤占煤炭消费比重提高约1.9%，带动电能占终端能源消费比重提高约1.5%，促进电能占终端能源消费比重达到约27%。”
2017年，《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》，首次明确清洁采暖的定义：是指利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤（集中供热加超低排放）、核能等清洁化能源，通过高效用能系统实现低排放、低能耗的取暖方式，包含以降低污染物排放和能源消耗为目标的取暖全过程，涉及清洁热源、高效输配管网（热网）、节能建筑（热用户）等环节，其中特别明确清洁燃煤包括实现超低排放的集中供暖大型抽凝式热电联产机组、背压式热电联产机组、大型燃煤锅炉（房）。《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》对“煤改电”的地区适当扩大峰谷时段价差，在采暖季适当延长谷段时间；对适宜“煤改气”的地区降低清洁供暖用气成本，重点支持农村“煤改气”。财政部等四部委联合发布的《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，以“2+26”城市为重点，由中央财政支持试点城市推进清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖，并同步开展既有建筑节能改造，鼓励地方政府创新体制机制、完善政策措施，引导企业和社会加大资金投入，实现试点地区散烧煤供暖全部“销号”和清洁替代，形成示范带动效应。
2018年，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热…集中资源推进京津冀及周边地区、汾渭平原等区域散煤治理… 2020年采暖季前，上述地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代；对暂不具备清洁能源替代条件的山区，积极推广洁净煤。
2019年，《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》提出“有效推进清洁取暖，按照‘以气定改、以供定需，先立后破、不立不破’ 的原则，在保证温暖过冬的前提下，集中资源大力推进散煤治理，同步推动建筑节能改造。
通过上述措施实施，截至2018年底，京津冀及周边地区完成散煤治理1000万户，其中煤改气580万户左右、煤改电360万、集中供热地热能替代60万户左右。散煤治理是推进供给侧结构性改革和改善农村人居环境的重要举措，并能同步解决室内空气污染等问题，可以拉动消费增长，实现一石多鸟，深受广大群众欢迎。（摘自生态环境部大气环境管理司副司长吴险峰在“2019国际清洁取暖峰会”上的讲话）预计今年冬天还将完成约700万户的散煤替代。
散煤治理取得了巨大成绩，但一些推广了“煤改气”“煤改电”的地区又出现散煤复烧问题。例如，生态环境部在2019年初抽查发现，一些已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36%，大量散煤游离于监管之外。为何会出现这种现象？
困境之一：基础设施不完善。
为了改善秋冬季空气质量，散煤治理被重点关注。但在治理的过程中，也暴露出能源系统的短板。比如说，城市和农村的基础设施建设，包括供热管网、天然气管网和配电网等以及建筑节能改造等方面的工作不足。
从煤改气看，天然气管网虽然在城市区域的覆盖情况好很多，但是在农村地区的覆盖能力依然很有限，且季节调峰能力非常缺乏，难以应对大量供暖需求加大的季节峰谷差。
从煤改电看，农村家庭配电容量较低，中国北方农村地区户均电网线路容量只有2-3千瓦，用电代煤采暖需要达到9-10千瓦以上，远远不能满足冬季供暖需求，电网改造压力大。
困境之二：缺乏顶层设计和统一规划。
散煤治理和清洁取暖工作是一个系统工程，涉及部门多，基础数据繁杂，部门间协调工作多且难度大，牵头单位协调难度较大，尤其是农村地区清洁取暖工作无明确牵头部门。
如发展改革委支持国有煤炭生产企业发展，能源局从能源安全和资源禀赋的角度均曾经或正在助力型煤生产使用；住建部门主要负责城市建筑节能标准实施，但不包括农村宅基地住宅的节能保温；农业部门主要负责农业生产，对农民生活用散煤也较少关注；地方农委从经济型和便捷性角度，多愿意推广适用型煤和相应炉具，对其他清洁能源持谨慎态度；只有环境部门从空气质量改善需求和人体健康防护目的出发，希望持续减少散煤使用。众多部门行政管理主体分散、部门分工和责任不明确、政策缺乏系统性，给散煤治理工作增加了难度。
困境之三：经济激励机制效率不高，持续性差。
散煤治理多种问题根源在于民用散煤的各项替代技术与直接燃烧散煤相比没有经济性。
煤改之前，农村地区普遍取暖费用为2000元/取暖季，煤改之后，“煤改气”方式取暖成本约为散煤取暖的3倍，而“煤改电”取暖成本约为散煤取暖的4倍。此种情况下，仅有部分富裕农村地区居民会主动接受“煤改气”取暖。
此外，在补贴到位之前，大多数省市居民需要“先付费，后报销”，这一方面降低了没有先行垫付能力的贫困居民参与煤改的积极性；另一方面由于财政预算制定到补贴发放的时间间隔过长，补贴难以及时发放到位，进一步降低了居民的积极性。
也因此，不少地方出现“返煤”问题。
2019年1月，生态环境部对重点区域5个省份13个城市共633个已完成散煤清洁化替代的村庄进行抽样调查，发现8个城市的89个村存在燃煤复燃现象，占比14%。
其中，“煤改气”燃煤复烧比例远高于“煤改电”，513个已完成“气代煤”改造村庄，有83个村存在燃煤复燃现象，比例为16.1%；120个已完成“电代煤”改造村庄，发现6个村存在燃煤复燃现象，比例为5%。
散煤复燃与顶层设计不清晰、基础设施不完善、年度目标不明确、农民的可承受能力有限和缺乏有效经济激励政策等多种因素有关。
此外，在清洁取暖工作推进过程中，大部分地区在煤改清洁能源的同时不太重视建筑能效提升。农村房屋结构普遍简易，保温效果较差，建筑能效较低，能源浪费严重。由于清洁能源价格普遍高于散煤价格，在绝大多数既有建筑未进行节能改造的情况下，清洁取暖运行成本普遍偏高，极易引起“返煤”等问题。
破解散煤治理难题要“对症下药”。
一要加强农村清洁能源整体布局规划、完善顶层设计，确定适宜的治理目标和技术路线。
系统谋划全国清洁取暖工作的阶段目标和工作重点。
未来5年，应该结合空气质量改善的要求，优先在人口密集、空气质量差、散煤使用量大的京津冀及周边、汾渭平原等地区推进使用清洁能源替代散煤。将农村清洁能源纳入国家能源行业综合管理体系，健全建设投资、技术管理和质量监督体系，明确管理责任主体，提高建设水平、运行管理水平以及供应和服务水平。
对农村清洁能源技术、政策、管理、体制机制等方面开展系统研究，尽快完善顶层设计，制定国家、省、市、县各级农村清洁能源专项规划，落实建设方案和有关管理措施。国家和省层面规划重点突出能源利用政策，着力解决清洁能源供应不足、价格偏高和政策不配套等突出问题，加快建立健全安全、可靠的清洁能源供应网络。
二要明确中央和地方、政府和企业及用户责任，明确成本分担机制。
在成本分担模式上，清洁取暖成本应在中央政府、地方政府、清洁取暖相关企业以及居民消费者之间合理分担。可以按照建设成本和使用成本进行分担。由政府和企业承担燃气管网建设、电网建设、清洁热源气源建设等方面的主体责任。
对已实施“双替代”居民的清洁取暖使用成本，则采用原取暖方式的成本由居民承担，额外增加的部分由政府、企业和居民共同承担的方式。承担比例需分城市、分技术，经过详细经济调研后确定。
另外，政府可通过政策支持弥补电网和燃气公司，如优化电力市场交易，优先将低价电力销售给“煤改电”配电网公司等。
三要构建多样化的清洁能源生产和供应体系，提高散煤替代技术的可靠性、经济性和便捷性。
与经济问题密切相关的是技术问题。
中国农村用能需求、资源条件、气候条件和经济发展水平差别较大，应积极开展基础调研工作，摸清各地区清洁能源利用现状、突出问题及主要困难，结合各地清洁能源的可获得性、冬季平均温度、取暖需求、群众意愿和支付水平等因素，遵循“分步推进、分类指导、因地制宜、统筹规划、清洁高效”的原则，合理选择电（空气源热泵）、燃气、太阳能、沼气或组合的供能方式，以及设备型号、运营维护等技术方案，合理规划清洁供暖推广顺序，同时统筹安排房屋节能改造、内线改造，构建多样化的清洁能源生产和供应体系。
具体包括：一是充分挖掘热电联产、工业余热利用潜力；二是鼓励电能、燃气等清洁能源供应及服务网络向农村延伸。三是积极利用农村生物质资源，采用沼气、生物质气化等方式提供生活用能；四是大力推广太阳能热利用技术，五是地热等可再生能源资源丰富的地区，优先使用相应的资源，清洁能源取暖方式在近期都不适用的，以洁净型煤替代劣质散煤作为过渡措施，并进一步完善煤质监管机制。六是通过绿色能源示范工程建设推进农村清洁能源发展，建设“互联网+智慧能源”系统。
四要改变补贴方式，避免“劣币驱逐良币”，减轻财政负担。
根据《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，进一步完善“清洁取暖”专项财政资金，加强对补贴发放流程的控制与监督，并搭建项目效果奖励和惩罚机制：地方政府应于供暖季之前提前出具相应的管理办法，对财政专项资金的补贴标准、使用范围、资金拨付和监督管理等方面作出明确规定。
改变补贴模式，如像精准扶贫一样精准补贴：从按行政级别的补助标准转变为按单位改造面积或改造户数的固定产出补贴标准，并充分考虑各城市经济社会发展不平衡和财力差异较大的情况，补贴应朝经济困难地区倾斜，建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。
对于京津冀地区，河北省困难大的问题，京津冀地区煤改清洁能源要实现三地共赢，必须打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政区划的区域生态环境补偿机制，建立有利于统筹京津冀区域散煤治理的公共财政体系。
建立健全监管长效机制。各地应制定适宜本地区农村居民需求的取暖系统方案以及清洁能源补贴办法和使用价格管理办法等，从政策、技术、管理以及取暖技术设备选择等方面，科学引导居民自主选择最佳方案，同时根据自身情况合理进行经济补贴。
建立健全农村清洁能源成本监审、逐步推行成本信息公开，进一步规范补贴和定价行为、增强农村清洁能源价格的科学性和透明度，相关部门应公布补贴项目和补贴设备目录，同时严格企业选拔条件、产品质量标准及招标、推广程序，明确招标责任主体并建立严格的责任追究制度。
建立居民“煤改清洁能源”台帐管理制度，建立统一后期服务体系，切实保障居民清洁能源改造成本及使用费用在可承受范围内，避免出现由于取暖方式选取不合理、使用费用高、取暖效果不好等原因而导致安装了电（气）取暖设备后又烧煤取暖问题。
五要统一认识，准确理解“宜煤则煤”
“宜煤则煤”，需要政府部门统一定义，和适用环境。生态环境部大气环境管理司副司长吴险峰在“2019国际清洁取暖峰会”上强调：“清洁取暖绝不是简单的去煤化，不是不要煤炭，而是鼓励煤炭集中高效清洁利用。《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》已明确是指实现超低排放的集中供暖大型抽凝式热电联产机组、背压式热电联产机组、大型燃煤锅炉（房），而非型煤。前一段时间《征求<关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知>的意见函》招致很多人的误读或有意歪解，认为“煤改气煤改电路径错误，煤改煤才是正道”。建议生态环境、能源、发改等部门进一步统一口径，明确清洁供暖的定义和宜煤则煤的特定适用条件。
在此基础上，要全面加强洁净煤质量控制。由煤炭行业的专业协会牵头指导，进一步完善民用洁净型煤和优质煤的行业标准，确保其生产质量统一。加强散煤流通各个环节的严格监管，同时强化社会监督，动员全社会监督举报劣质散煤生产、销售、购买、使用等行为。让燃煤取暖的群众和当地环境成为最大受惠者，为散煤替代工作营造良好的社会环境。
六要结合建筑节能改造，并放到电气化和可再生能源发展的大环境中寻找综合解决方案。
将农村清洁能源发展与美丽乡村建设、新农村建设、新型城镇化建设、农业现代化、扶贫搬迁以及建筑节能改造等紧密结合。推动清洁能源的推广与农村建筑节能改造及绿色农房建设同步进行，做好屋顶、地面、外墙保温和节能门窗的更换，积极推广被动式节能建筑和主被动结合的供暖技术。
七要理顺市场机制，激活利益相关者的活力。
政府应理顺电力、煤炭、天然气等清洁能源的价格机制，完善峰谷分时价格制度，优化阶梯价格政策，扩大市场化交易等支持政策，提高散煤用户自我改造的主动性。同时，可以通过财政补助、绿色金融、PPP等模式，引导社会资金参与散煤治理，要重点解决商业资本对于对于散煤治理中的资金安全、政策预期稳定和适度的盈利性等需求。商业资金可从依托于政府信用端介入，投向于地方政府用于治理散煤相关的基础建设的项目收益债或国有企业发行的企业债或私募债；或从项目施工企业端介入，需要政府积极协助开展治理散煤形成应收账款的确权、质押登记、账户监管等。
八要加大宣传教育，鼓励农村使用清洁能源，改变取暖习惯。
任何事物的变化，内因都起到决定性作用，如何进一步加强科普宣传教育工作，让农民认识到散煤对自身健康的危害巨大，和散煤燃烧污染空气需要付出经济成本，是宣传清洁取暖的重要出发点和着力点。如果通过宣传引导能让农民群众感觉到冬季散煤取暖如同天天住在工厂的车间里里，是一个严重的健康隐患，对孩子的危害更大，同时烧散煤不能享受电补贴、不能用平价气做饭，则主动改用清洁能源的积极性就会提高。引导企业、群众理解、支持、参与、监督清洁取暖工作，广泛宣传散煤取暖对生活质量的影响、财产生命安全的潜在威胁以及对室内空气质量、人体健康的危害，大力推广成功经验、树立标杆典范、及时曝光违法违规行为，促使更多群众的取暖习惯向清洁能源倾斜，形成全社会齐力推进清洁取暖的良好社会氛围。
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